自然资源领域非诉执行“程序空转”的原因及对策

——以社会稳定风险评估报告为视角

黄顺恒 钟秀婷 杨磊^*

一、社会稳定风险评估报告问题的由来

（一）行政非诉执行监督中发现的问题

根据相关法律，违法建筑一般可分为三类：一是违反《土地管理法》的；二是违反《城乡规划法》的；三是违反《水法》《消防法》等具体行政管理事项的。对于后两类，作出处罚决定的行政机关都享有与之相应的强制执行权，而对第一类非法占地类违法建筑，作出处罚决定的自然资源部门却没有相应的强制执行权，需向人民法院申请强制执行。2020年3月，A市检察机关在行政非诉执行监督工作中调取了该市自然资源部门2019年违法建筑强制执行的申请和执行情况。经统计，该市自然资源部门在2019年度向人民法院申请强制执行案件2392件，其中，因缺少社会稳定风险评估报告，被人民法院退回805件，约占33.65%，社会稳定风险评估报告已成为此类非诉执行过程中亟待解决的问题。

（二）违法建筑强制拆除中的职责博弈

违法建筑强制拆除执行难度大、执行风险高，人民法院与行政机关关于该项职责也在不断调整，司法权与行政权不断交织和博弈。早在2013年，最高人民法院就作出明确批复^①，对于法律已经授予行政机关强制执行权的，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。除非法占地类违法建筑外，已将其他类违法建筑的拆除排除在非诉执行申请范围之外。近年来，最高人民法院积极推行“裁执分离”的执行制度改革，已成为人民法院处理非法占地类违法建筑的新探索。2019年，A市人民政府下发《关于印发〈A市2019年拆除“两违”暨开展城乡建设领域扫黑除恶专项行动工作方案〉的通知》，明确在A市开展违法占地非诉案件强制执行“裁执分离”工作，人民法院在受理强制执行申请后，裁定由自然资源部门强制执行，由违法建筑所在镇（街）牵头相关部门实施，在一定程度上缓解了人民法院的执行压力，但非法占用土地类违法建筑的执行难题又回到了行政机关。

二、提供社会稳定风险评估报告的困境

社会稳定风险评估，是指行政机关在作出与人民群众利益密切相关的重大事项行政决策前，要对可能影响社会稳定的因素开展科学、系统的预测、分析和评估，其核心要义是“决策、风险和防控”。2011年1月，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定市、县人民政府在作出房屋征收决定前，要进行社会稳定风险评估；2019年9月，国务院颁行的《重大行政决策程序暂行条例》进一步确定，县级以上地方人民政府作出和调整重大行政决策，必须评估决策草案的风险可控性，由此建立了我国行政管理领域社会稳定风险评估的决策机制。“拆违”与“拆迁”一样，都可能涉及群体性利益，容易引发群体事件，有一定的社会风险因素。但二者本质是不同的，“拆违”不宜直接适用社会稳定风险评估报告制度。

（一）对提供社会稳定风险评估报告的合法性质疑

我国《行政强制法》以专章的形式规定了行政机关申请人民法院强制执行的期限、管辖、审查方式和内容，其中，对于行政机关应提供的申请材料，兜底条款为“法律、行政法规规定的其他材料”。^②从《行政强制法》的规定来看，全文在行政强制措施的设定、执行都严格限定了法律、行政法规、地方性法规和其他规范性文件的区别。从法律解释的合法性原则和整体性原则出发，这里的法律、行政法规也应作狭义解释，地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章都无权增加申请强制执行的“其他材料”。A市人民法院通过《A市中级人民法院关于推进和规范全市行政非诉审查案件“裁执分离”工作的实施意见》，要求申请人提交法律、行政法规规定以外的社会稳定风险评估材料，以人民法院“红头文件”形式增加申请材料内容，缺乏相应的法理基础和法律依据。

根据现行法律规定，人民法院对非诉执行案件的司法审查结案方式有三种：不予受理、裁定准予执行和裁定不准予执行。对不予受理和不予执行的裁定有异议的，行政机关可以向上一级人民法院申请复议。而在实践中，人民法院在立案审查后，往往通过出具《补正通知书》的形式，要求行政机关在五日内补充社会稳定风险评估报告，逾期未提供的直接退回申请材料。人民法院退回申请材料的做法，代替了以缺少社会稳定风险评估报告为由直接裁定不予受理，导致行政机关丧失了向上一级人民法院申请复议的机会，在一定程度上剥夺了行政机关的复议权。

（二）“拆违”类行政非诉执行的司法审查标准

《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》规定，政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。^③依据该行政法规，社会稳定风险评估是行政征收决定（“拆迁”）不可缺少的一部分。但是，“拆违”与“拆迁”不同，法律、行政法规并未明确要求“拆违”决定作出前进行社会稳定风险评估，人民法院要求提供社会稳定风险评估材料时，“拆违”决定已经作出，此后作出的社会稳定风险评估报告并不能评价和反映行政处罚决定是否合法，不应属于司法审查的内容。此外，从人民法院对非诉执行的司法审查标准来看，违法建筑的强制拆除申请是以裁定执行为原则，“明显违法”为例外^④，不考虑是否符合公平补偿原则及是否超越职权等行政决定合理性内容，只审查行政处罚决定的合法性。风险评估可以在一定程度上反映行政行为是否合理，但是，因司法审查本身带有许多固有的职能限制，在“拆违”类非诉执行司法审查中价值追求在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定。^⑤

（三）提供社会稳定风险评估报告面临的实际困难

决策者和风险承担者一致的前提下，才能保证风险评估真正发挥作用。换言之，提供社会稳定风险评估的责任主体，应当与项目决策主体、实施主体一致，即“谁决策、谁评估”“谁实施、谁评估”。“拆迁”中，出具社会稳定风险评估报告、作出行政决定、执行实施的主体均为市、县人民政府。根据A市司法局发布的《关于推进和规范拆除“两违”建筑申请人民法院执行案件“裁执分离”工作的指导意见》^⑥，自然资源部门在申请强制执行前，应函告违法建筑所在地县（区）、镇（街），由县（区）、镇（街）组织综治、司法、公安等部门开展社会稳定风险评估；对于人民法院裁定准予执行的，也明确由自然资源部门和违法用地所在镇（街）牵头相关部门“联合执法”。根据《指导意见》，违法建筑所在地县（区）、镇（街）及相关部门是社会稳定风险评估及执行实施主体，但该等行政机关却没有参与作出强制拆除的行政决定，故开展社会稳定风险评估的主动性和积极性不高，且《指导意见》中的“函告”意为商洽、询问或告知，并无法律上的强制约束力。

《行政强制法》规定申请强制执行的时效，为当事人未申请行政复议或提起行政诉讼、又不履行行政决定的期限届满之日起三个月内，且该期间为除斥期间，不适用中止、中断的规定。实践中，自然资源部门对于违法建筑的行政处罚，呈时间集中、大批量的特点，甚至有一日之内作出数百件行政处罚的情况，由此需三个月内出具数百份社会稳定风险评估报告，而每个评估对象的情况都不尽相同，每份评估都要经过邀请专家或第三方专业机构，可能还要包含信息公开、公众参与，最终才能作出定性或定量分析。A市某县人民法院在限期补正材料通知中，要求申请人在收到通知五日内补正社会稳定风险评估材料，而申请人是无法在五日内完成这样一份报告的，该县人民法院就以当事人在指定期限内未补正材料为由，驳回执行申请。

三、“拆违”过程中如何进行社会稳定风险控制

社会稳定风险评估报告不应作为行政非诉执行的申请条件，但强制拆除类行政行为作为最严厉的行政治理手段，与人民群众切身利益息息相关，且强制拆除的执行难度大、风险系数高，进行社会稳定风险控制仍十分必要，行政机关应以防控执行风险为目的，建立符合非法占地类违法建筑拆除特点的社会稳定风险评估机制。

（一）社会稳定风险评估的必要性

实践中，行政机关处理违法建筑案件，往往通过听证、释法说理、信息公开、征求意见等方式评估风险。现行非法占地类违法建筑拆除的处理流程大致如下：（1）调查；（2）告知听证权利；（3）行政机关组织听证；（4）作出责令限期拆除行政处罚决定；（5）向人民法院申请行政强制执行；（6）人民法院组织听证；（7）裁定行政机关执行；（8）强制拆除。流程中已有两次“听证”：一是行政机关在作出限期拆除行政处罚决定前，必须告知当事人有要求举行听证的权利；二是人民法院在审查非诉执行申请时，发现有社会影响较大或者矛盾容易激化的、事情较为复杂的等情形出现时，应当进行听证。^⑦听证过已包含了风险感知和评估、公众参与、对抗协商和利益相关者意见表达等社会稳定风险控制要素，社会稳定风险可以较充分地反映出来，无需重复评估。社会稳定风险评估报告与两次听证一样，均属非必经程序，行政机关可自行决定是否需要以报告的形式展示风险评估情况，如行政相对人对违法行为没有异议，强制拆除不会影响其居住和基本生活保障，此类案件的社会稳定风险较小，开展社会稳定风险评估的必要性大大降低。

（二）社会稳定风险评估的主体

根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）、《广东省人民政府关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告》（粤府函〔2020〕84号）的相关规定，今后大部分土地类违法建筑行政执法权均由镇（街）行使。2020年10月21日发布的《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》，也将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接且符合条件的镇（街）。在行政权逐渐集中下放的大背景下，镇（街）应是未来行政管理体系中职责最全面、执法力量最集中的主体。对于少部分，如跨行政区划的、有较大影响的土地类违法建筑案件，虽仍由自然资源部门负责查处，但经人民法院裁定准予执行后，最终镇（街）仍是执行主体。镇（街）对区域内违法建筑的情况较为熟悉，特别是对农户建房领域，有着属地管理的天然便利性，更适宜进行风险防控。此外，因行政机关严格的层级隶属关系，违法建筑拆除任务主体日趋多元化，镇（街）依行政管理权限直接组织综治、司法、公安等部门开展社会稳定风险评估，也避免了自然资源部门无法有效调动基层人民政府以及司法、公安等相关部门力量的尴尬局面。因此，对于社会稳定风险，如何进行控制、是否应作评估报告，应由违法建筑所在的镇（街）决定，这也是提高基层人民政府行政决策质量，建设法治政府的必然要求。

（三）社会稳定风险评估的时间

风险是时刻存在的，不断变化的，并不会因为一次风险评估就完全化解，更不会随着人民法院裁定准予执行而消失。^⑧基于此，社会稳定风险控制不应以提出强制申请作为时间界限，而应贯穿于非法占地类违法建筑拆除的全过程，由行政机关根据情况变化不断作出调整。行政机关认为需要作出社会稳定风险评估报告的，不仅可在申请强制执行前，也可在法院裁定准予执行后开展。如在前期的行政调查、行政处罚过程中，行政机关已掌握社会稳定风险相关情况的，可据此作出相应的实施预案；在法院裁定准予执行后、着手强制执行前，行政机关也可根据社会稳定风险的程度作出相应处理，对于情况特别复杂或风险难以消除的，可决定中止执行，并及时采取相应措施，使相关风险降低，达到有效防范社会稳定风险的效果。

行政非诉执行本质上是一种司法、行政制约与分离的法律制度，人民法院通过对非诉执行申请的司法审查来监督行政行为是否合法。审查的程序、内容应当以法律、行政法规的规定为依据，以合法性审查为原则。社会稳定风险评估是行政权的内部修正事项，与强制拆除决定是否合法无关，人民法院不应将出具社会稳定风险评估报告作为裁定准予执行的先决条件。而对于行政机关而言，要以防控执行风险为目的，做好非法占地类违法建筑拆除的社会稳定风险控制，平衡行政职能的实现、行政效率的提高与维护社会稳定之间的关系，将风险控制贯穿于行政行为作出与执行的全过程。

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^* 黄顺恒，惠州市人民检察院副检察长，三级高级检察官；钟秀婷，惠州市人民检察院第五检察部主任，四级高级检察官；杨磊，惠州市人民检察院第五检察部检察官助理，本文系2020年度广东省检察理论研究课题“国土资源领域行政非诉执行监督实务研究—以非法占用土地类行政处罚”程序空转”为视角”（项目编号：[GDJC202035])阶段性研究成果。

①《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，法释〔2013〕5号，2013年3月27日发布。

 ②《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一） 强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。  强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”

 ③《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”

 ④《行政强制法》第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”

 ⑤[美] 欧内斯特.盖尔霍恩等：《行政法和行政程序法概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第45页。

 ⑥《A市司法局关于推进和规范拆除“两违”建筑申请人民法院执行案件“裁执分离”工作的指导意见》规定：“三、行政主管部门依法向人民法院申请拆除“两违”建筑 行政非诉案件强制执行前，应先函告执行标的所在地县（区）、 镇（街）人民政府。所在地县（区）、镇（街）人民政府在接到行政主管部门函告后，应于30日内组织综治、司法、公安、 自然资源、城乡管理执法等部门制作社会稳定风险评估报告和执行预案提交行政主管部门，再由行政主管部门按要求向人民法院申请强制执行。”