案件质量评查准司法化办理模式研究

林 清 李泽源/文

【摘  要】案件质量评查是通过内部监督保障案件质量的重要手段，多重改革背景下带来检察权下放，科学的案件质量评查制度显得更为重要。目前，案件质量评查未从“行政化”向“准司法化”办理模式转变，“办事”属性强烈而“办案”属性淡薄，使长期存在的评查意见随意化、组织评查混乱化、评查工作浅表化、核查手段模糊化、结果运用粗放化等问题未有效解决，亟待厘清“司法办案”和“准司法化办理”的区别，通过准司法化、“案件化”办理解决实践中的存在问题。

【关键词】案件质量评查  准司法化  案件化办理

一、案件评查运行的困境

案件质量评查是对已办结的案件进行质量检查和评定的过程。2013年修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》增加了“案件管理”章节，并明确案管部门的“案后评查”职能后，案件质量评查机制逐步完善，2017年底最高人民检察院印发《案件质量评查工作规定（试行）》（以下简称《规定》），各级检察机关也陆续出台实施细则及评查标准。然而，案件质量评查属于内部监督管理，长期以来以行政化模式开展，使得一些深层次问题始终难以有效解决：

（一）评查意见随意化。在具体评查中，不少评查人仅凭个人办案经验开展评查，对与自己经验不一致的就作为问题提出，而不寻找相关依据，导致评查指出的问题五花八门，数量虽多却质量参差不齐，一些重要问题反而被掩盖，评查意见的权威性和严肃性受损；而评查组织部门因人力、时间和能力限制，对被评为合格但又指出问题的案件，无法一一调查核实或帮助找到相关依据，导致一些评查整改意见无法让被评查人心服。归根到底，是目前案件质量评查仍以“办事化”模式开展，一些检察官认为自身主责主业是办案，评查工作是院里交办的额外事务，且评查工作不属于考核项目，提出“真问题”会招致被评查人不满，因此评查态度消极、应付，对评查工作不重视、不认真，不愿意真正花时间寻找评查依据和履行评查职责，容易导致后续的反馈整改环节泛化虚化，违背了案件质量评查制度的设计初衷。

（二）组织评查混乱化。虽然《规定》第五条规定“利用现代信息技术……网上评查为主”，然而实践中因案件质量评查智能辅助系统尚未推行，线下方式开展评查依然是主流，比如通过扫描卷宗将评查材料拷贝到电子光盘向评查人提供，不仅费时耗材，还容易造成资料泄露，尤其对涉未成年人案件如何避免资料外泄及外泄后的追责难以监督。另一方面，因评查工作“办事化”模式，使得组织评查过程不规范，评查档案不完善，评查资料存在易遗失、易修改、调取难问题，评查资料容易因组织人员更换造成丢失，或者难以高效查询调取。由于线下评查往往难以全程留痕，容易造成评查后修改评查结论的情况，比如一些案件被本院评查人评为合格，后被上级院评查为瑕疵，原评查人往往因害怕承担责任，要求修改此前的评查意见，以求和上级院评查意见一致。此外，目前案件质量评查往往按年度计划逐次开展，但对因控告、信访的个案需要临时开展评查的，组织管理较为混乱，容易造成资料丢失甚至无痕可循等情况。

（三）评查工作浅表化。案件质量评查的目的是为了发现并纠正案件质量问题，只有保证监督实效性才能发挥监督功效。当前实践中，因评查“办事化”模式开展，评查人不愿意得罪人，抱着完成任务的应付心态，评查责任无法落地，评查监督往往浮于表象，重文书制发、轻整改反馈，评查的多是浅表性、枝节性的问题，如“摘录存在笔误”“文书未签名”等一些明显的细节瑕疵，对案件事实、情节认定、法律适用等实质性问题的发现和监督效果不够突出，即使认为确实存在错误，也不愿调查核实和充分讨论，而简单以“认识存在分歧”为由评定为合格案件。就笔者所在检察院几年来评查的数百件案件看，仅评出瑕疵案件3件（其中两件为上级评查），未评出问题案件，更未因评查导致启动再审等程序。同时，对于捕诉案件往往只查看检察内卷，而不对诉讼卷进行审查；对于民行、刑执等非捕诉案件，更难以提出实质性问题。

（四）核查手段模糊化。实践中评查人为图省时省事，或对如何开展调查核实心存顾忌，往往只通过阅卷进行评查，或简单向办案人员口头了解，未深入调查核实，使得评查结果严肃性和权威性不足。笔者认为，只有在阅卷发现问题的基础上开展调查核实，才能确保评查结果的权威性和严肃性，比如笔者所在检察院评查的一起审查逮捕案件，单从卷宗材料看犯罪嫌疑人可能不具有刑事行为能力，承办人要求进行精神病鉴定后，但未作不批捕决定或开展羁押必要性审查，导致该犯罪嫌疑人被长期羁押，严重侵害人权。而经过了解并调取相关病例资料，发现该犯罪嫌疑人未被实际羁押，而是在医院接受治疗，导致评查结论截然不同。虽然《规定》指出评查人可通过调阅相关材料、向办案人员等了解情况等方式履行评查职责，但调查核实的职能定位、调查主体、履行方式、履职保障等未作细化，实践中有的由评查人负责调查核实，有的由组织方集中调查核实；有的则由组织者作为中立第三方，与评查人和案件承办人组成三角关系进行“控辩”，但包括评查人以及原案件承办人对此类做法不理解，认为无据可依。

（五）结果运用粗放化。案件质量评查作为案件管理一项重要抓手，目前粗放式管理色彩仍较为浓厚。目前，《规定》指出被评定为不合格的案件，经认定应承担司法责任的人员，年度考核不得被评定为优秀和称职，但对瑕疵或虽为合格但存在问题的案件，如何将责任落实到办案人，未有明确规定。实践中由于评查质量不高，被评查人未能心服，且因评查工作的司法属性不足，评查人对提出的问题，往往一提了之，没有动力和责任跟踪整改情况，导致评查反馈与整改虚化。同时，在结果运用上重面上督导轻精准控制、重形式通报轻实质问责、重个案监督轻类案整改，对于普遍性、争议性问题，缺少对类型化、典型问题的归纳分析研究，导致新老问题累积叠加，整改落实浮于表面，案件质量问题屡查屡犯。

二、案件评查准司法化办理的意义

完善案件质量评查机制为何要采取准司法化办理模式，主要考虑其能更好压实评查人责任，更好推动司法责任制落地落实，是破解当前案件管理工作难题的需要，也是推动案件质量评查科学化、规范化、专业化、信息化方向发展的需要。

（一）业务监督管理层面分析。在全面依法治国、国家监察体制改革和司法体制改革深入推进的时代背景下，检察机关的职权配置、权力运行方式和保障机制发生了深刻变化；且随着检察内设机构改革、“捕诉一体”办案机制改革及认罪认罚从宽制度等深入推进，检察机关在刑事诉讼诉前主导责任更加凸显，检察官自由裁量权更大，对检察办案质量和效果要求更高，对司法办案的监督也更加迫切。党的十九大提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来”的“多元监督体制”，但无论是监察、人大、审计等正式监督，还是舆论、媒介、群众等非正式监督均存在专业性不足问题，比如纪检监察监督虽然手段多、刚性强，但法律专业性不足，不适宜对司法办案问题作出专业评定。此外，相较于公开听证、人民监督员等的个案监督、局部监督、事中监督，案件评查通过随机抽取批量案件进行监督，对已结案案件开展案后、全程、专业的检查和评定，对案件的监督效果具有特殊意义。因此，案件评查作为检察内部监督制约机制，能有效解决其他监督专业性不足问题，是提升防范廉政风险、提升案件质量的一项重要方式，但其存在的内部监督浅表化、形式化问题，有必要通过准司法化办理压实评查责任，切实释放案件质量评查的监督效用。

（二）司法责任落实层面分析。一方面，在司法体制改革后，检察机关案件管理部门基于检察业务管理枢纽的职能定位，属于综合业务部门。然而，传统案管工作难以称上实质性办案，案管部门检察官虽可通过案管履职综合测算办案量，但仍难以有效回应案管部门检察官如何司法办案的疑问，使得案管部门难以分配员额检察官，或需要办理其他部门的案件。对案管部门而言，案件质量评查具备亲历性和裁断性特点，符合权责一致的原则，具备准司法属性，可以直接作为办案量进行测算。况且，网络时代背景下，非法吸收公众存款、集资诈骗、组织传销等涉众犯罪呈明显上升趋势，对此类重大、疑难、复杂案件的评查，只有按照准司法化的“办案模式”才能有效开展评查，比如笔者所在检察院由检察官办案组办理的一起涉黑恶案件，诉讼卷宗达550多卷，且涉及人员众多、法律关系错综复杂，如果按照“办事化”模式评查，一名评查人在短时间内难以有效开展评查，容易导致评查流于形式，而通过形成检察官办案组的方式进行案件化办理，能有效对案件开展评查。另一方面，检察官惩戒是落实司法责任的重要一环。我国检察官惩戒委员会仅是检察官责任追究的审议主体，而非调查主体和决定主体，既没有调查权，也没有惩戒决定权，本质上属于“专业评定机构”。而案件质量评查作为发现检察官司法责任线索的重要手段，该环节的调查核实工作是决定后期惩戒意见是否正确、合理的关键一环。因惩戒涉及对检察官名誉的贬损和权利的剥夺，准司法程序比行政处分程序更能体现公正、保障权利。

（三）案件评查发展层面分析。推动案件评查准司法化办理，能有效促使案件质量评查朝着专业化、规范化、信息化方向发展。1.专业性方面。《规定》出台后，各地检察机关在开展案件质量评查实践中，仍存在多种评查模式，评查主体的组织构成不尽相同，一种是由案管部门牵头组织，每次均由全体检察官作为评查人随机评查案件；另一种是成立专门案件质量评查小组，从各业务部门抽调精英力量，常态化组织案件质量评查，甚至尝试吸收部分律师、高校教师等外部力量参与。相对而言，前一种模式比较易以操作，但组织形式比较松散，未形成常规性、专门性的评查机构及其评查人员，容易受时间、精力、经验等评查人因素的制约，造成评查标准不统一、评查随意性大等问题；后一种模式的标准统一性、评查专业性、责任约束力等均有保障，有利于评查工作稳定有效开展，但评查人存在“吃力不讨好”“影响正常办案”等抵触心理，不愿意作为评查小组成员。在案件质量评查准司法化下，评查案件能直接计入办案任务量，使得专业化评查模式能够得以持续开展。2.规范化方面。案件评查准司法化有利于提升评查主体的中立性，通过自动抓取、随机分案，从源头保证客观公正；通过对评查小组实施司法管理，解决人员不固定、标准不统一、时间不确定等问题，遇到疑难复杂问题可通过联席会议等形式解决，从组织保证专业常态；通过规范初评、异议、反馈跟踪、复议复核、文书制作、档案管理等程序，从链条保证透明权威。3.信息化方面。案件评查准司法化的“案件化”办理要求，必然推动纸质阅卷、刻录光盘阅卷等做法向业务系统全程办理转变，不仅让批量评查全程留痕，对单独需要评查的案件也可实现随机分配、有迹可循。

三、准司法化办理的内涵与探索

（一）概念厘清与界定

目前，案件质量评查准司法化尚无直接定义，但与之关系最为密切的“案件化办理”已经有一定研究甚至实践，主要源于检察机关：一种观点认为，案件办理是检察官围绕可以用于证明案件事实的材料所进行的事实认定和法律适用的过程，其本质是一个诉讼法学概念；案件管理是为了提高案件质量和效率而围绕案件办理所进行的监督和制约，其本质是一个管理学概念。因此案件质量评查作为案件管理体系的一部分，必须与案件办理相分离，否则无法克服承办案件的检察官既是“运动员”又是“裁判员”的弊端，从而否认案件质量评查案件化办理的可能；一种观点认为，通过异地评查可以有效解决评查主体独立性和中立性不足问题，从而实现案件质量评查案件化办理，肯定了案件化办理的必要性和可行性。此外，一些地区检察院已经探索案件质量评查“案件化”办理模式，比如四川宜宾市、安徽明光市、山东胶州市等地检察院出台了相关工作机制并开展评查工作，上述地区表述案件化办理时均对案件化一词加上双引号，表明该“案件化”办理仅为办案模式而不等同于“司法办案”，本质上就是准司法化办理。笔者认为，案件质量评查准司法化办理本质上不同于司法化办案，但具有与“司法办案”类似的特征。有学者将办案特征归纳为“四化”，即“办理过程的案卷化”“调查结果的证据化”“办理流程的程序化”“决定宣告的仪式化”。在检察语境下，司法化办案即与检察权行使直接相关、对外产生法定效力的诉讼活动。按照我国现有的检察权划分，检察权可分为批捕权、公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权、公益诉讼权、司法救济权等，案件质量评查是基于管理和监督需要而开展的办案延伸活动，因而无法直接纳入司法化办案的范畴。然而，案件质量评查有别于普通的内部管理，其是一项高难度的综合性司法活动，评查中包括关于真假、是非所引起的争端的存在, 评查人与办案人往往就评查问题各执一词，需要根据已有的案卷材料，捕捉、筛选、比较、分析众多的案件信息，并经调查核实，提出合理意见，因而不能简单按照“办事化”行政管理模式评判形形色色的案件。况且，通过评查发现的实质性问题，往往会触发案件纠错程序，对公民权利产生间接的巨大影响。从“司法”这一概念要求的裁断性和亲历性属性而言，将案件质量评查纳入“准司法化”的范畴比较合理。笔者认为，准司法化的核心是责任，其形式是“案件化”办理，其内容是通过赋予检察官较大的裁断权和调查权, 并让检察官对评查的案件终身负责，其基本目标是淡化行政色彩, 强化司法属性，切实压实评查责任。因此，案件质量评查准司法化就是用办理案件的方式来承办和评查案件，检察官对司法办案通过规范化地阅卷、调查核实等手段，收集相关证据、作出独立评查意见并依法反馈的工作模式。在检察员额制改革后，评查主体的独立性和中立性大大提升，为准司法化的案件质量评查模式夯实了坚实基础。

（二）程序探索与配套机制

1.评查单元设置与责任区分。案件评查是评查人对客观案件的主观评定，不同评查人的业务能力和水平各有差异，同时还容易受个人情感、态度、爱好取舍等主观因素的制约和影响，导致同一个案件的评判结果可能因评查人不同而产生较大差异。从理论上说，评查轮次愈多，评查质量越高，但花费的人力和精力越高，实践中应该把握一个“度”。虽然完全杜绝评查人主观因素并不实现，但采取专职评查模式可将主观因素的影响降到最低，即成立专门的评查职能机构和配置专职评查人员对案件进行评查。鉴于基层案管检察官较少的现实情况，可抽取有责任心、业务能力强的检察官纳入评查小组，小组作为常设机构设在案管部门，切实发挥案件集中管理优势，有利于统一评查标准、开展调查核实和甄别发现问题。一些学者提出“两查一核对”模式开展评查，即一个案件要经过专人初查、集中复查、核对反馈等三个环节。第一个环节由检察官或办案组独立完成，第二个环节由评查小组集中向部门反馈问题并核实，第三个环节是检察官或办案组进行最终评定并反馈结果，这是兼顾评查质量和效率的有效途径。评查小组组长（可由案管部门负责人或分管领导兼任）可通过三种路径履行评查职责：一是作为组织者开展评查日常性工作，如组织初评意见集中反馈、听取异议意见、协调并参与调查核实等；二是独立或联合其他检察官形成评查单元直接对案件进行评查，主要是对特殊类型案件、重大复杂案件开展专项评查；三是可以通过阅卷、调查核实等方式，结合初评、异议、调查核实情况等提出独立审核意见，原评查人可修改原意见或坚持原意见，评查小组长作出最终评查意见，并对各自意见负责。

2.案件分配和调查核实。一方面，依托统一业务运用系统加强信息化运用，增设案件质量评查案件化办理模块，将评查案件的筛选、分配、评查、调查核实、决定、反馈、跟踪落实等工作流程，全部纳入统一的办案系统，建立案件自动抓取以及随机分案的受案、分案规则，通过系统查阅相关案卷材料，制发评查文书，填录案卡信息，实现从源头到末端全程信息化操作，确保全程留痕和规范化办理。对评查人在评查期间的一般案件进行停案处理，并将评查案件通过系统自动纳入案件办案任务数。在系统增加回避预警功能，若检察官所办理案件与评查案件有关联，系统设置自动提醒预警功能，确保评查客观、公正。另一方面，案件质量评查往往要经过调查核实，才能保证评查意见的严肃性和权威性，才能使后续整改和问责阶段实质化。因此要完善案件质量评查调查核实程序，明确适用范围、调查核实手段、调查核实审批流程、调查核实期限、调查核实取得证据的效力等，一般问题由评查检察官独立行使调查核实权，针对检察官个人开展调查核实“同事情”顾忌，或个人调查核实难，对重要问题的调查核实，可发挥一体化机制，由评查组集中调查核实，减少调查核实的阻力，确保调查核实的严肃性、客观性和权威性。在评查或调查中遇到疑难复杂问题，还可以通过联席会议等形式研究解决；同时完善提请检委会审议程序，对评查发现的重大案件质量问题，依法评定评查意见并启动纠错程序；对评查发现的突出类案问题，由评查组织部门提请检委会审议。

3.档案管理和能力建设。一方面，推进司法化管理方式，加强案件评查卷宗化管理，要求应当制作阅卷笔录，对反馈和异议审核情况生成流转单，并规范评查报告、结果通知书、调查核实证据等，明确评查卷宗文书归档的必要文书、材料顺序，细化制定具体卷宗归档要求，以实现对评查案件的全面科学管理。另一方面，加强评查小组成员业务培训，增强检察官对案件质量评查的性质、地位和作用的认识，提升评查监督意识和评查能力建设，规范评查标准，将评查人主观因素降到最低，减少因主观评价差异造成被评查人的反感。对于民事检察、行政检察、公益诉讼检察、刑事执行，以及专业性较强的重大、疑难、复杂案件，借助“外脑”作用，建立健全外部参与制度，通过组织相关法学教授、资深律师、人民监督员、法官等外界代表参与案件质量评查，确保评查高质量开展。

4.结果运用与责任追究。树立“评查人员对质量问题的案件发现不了是失职，办案部门及其人员对提出问题不整改是渎职”的理念。一方面将优质、瑕疵、问题案件与绩效发放、业绩考评、员额晋升与退出等切身利益进一步挂钩，切实解决差异不明显问题；对瑕疵和问题案件，能立行整改的，责令并跟踪督促整改落实，依法启动案件纠错程序；同时完善案件评查与司法责任衔接机制，完善案件承办人处置程序，如对案件被评为瑕疵、不合格的，分析研判属于司法责任还是司法瑕疵，依法追究司法责任，或视情节进行谈话提醒、批评教育、责令检查、通报或者予以诫勉。另一方面，完善评查人评查责任追究机制，对冤假错案进行倒查，通过系统查询是否曾经接受评查，评查是否存在故意包庇或重大过失，以认定评查人的责任，切实压实评查责任。