依法治国视角下完善粤港澳大湾区

环境保护诉讼制度路径研

关键词：依法治国 粤港澳大湾区 环境保护 公益诉讼 

  摘  要：从依法治国视角审视东京湾环境保护脉络，以东京湾环境治理为鉴，要善于用法治手段、法治方式实现粤港澳大湾区环境的保护，特别是通过完善环境公益诉讼使粤港澳大湾区环境保护落到实处，从而提升粤港澳大湾区的总体竞争力。虽然当前粤港澳大湾区的现状是“一国两制三法域三法系”，但可喜的是三地都认可环境公益诉讼的理念，有相关的法律依据，这为环境公益诉讼在粤港澳大湾区的融合提供了法律基础。笔者建议要在构建粤港澳大湾区共同体的法律文化价值基础上，以依法治国理念为统领，加强公益诉讼责任机关之间的合作，促进三地公益诉讼制度的完善融合。

    一、依法治国视角下东京湾环境保护对粤港澳大湾区建设的启示

世界三大湾区之一的东京湾，涉及东京都、神奈川县、千叶县和琦玉县四个县，是日本经济文化的核心。东京湾流域及其沿海地带，人口高度集中，产业密集，主导着全日本的城市和产业发展。现在东京湾给人的印象是干净整洁，天空也总是瓦蓝瓦蓝的。但是在上世纪50年代中期开始，东京湾作为新型石化产业基地投入使用，加上原有的饰品、钢铁、电机产业，形成了京浜临海工业基地。随着经济的高速发展，环境公害问题日益严重和突出。如日本著名的“四大公害”：镉污染所致的骨痛病、甲基汞污染所致的水俣病、多氯联苯污染所致的米糠油症、四日市大气污染所致的哮喘病。环境污染问题不仅给日本社会和经济的发展罩上了浓重的阴影，而且给广大民众、污染受害者带来了许多难以解脱的苦难，许多人因此而变成了残废，甚至痛苦的死去。面对严重的环境问题，日本制定了《公害对策基本法》、《自然公园法》、《道路交通法》、《噪音管制法》、《废弃物处理法》、《有关人体健康的公害犯罪处罚相关法律》、《下水道法》、《防止公害项目费企业负担法》、《防止海洋污染法》、《农药管制法》、《大气污染防止法》、《有毒物及剧毒物管理法》、《防止水质污浊法》等一系列的环境保护法律，同时通过污染受害者司法诉讼和国家无过错损害赔偿制度，才使得环境污染问题得到了有效的防治，但为之付出了巨额的代价，也造成了一段时期的社会不稳定状态。

    习近平总书记曾指出，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。东京湾发展过程中的环境保护脉络，无疑让人们清楚看到，法律作为治国之重器，在国家治理体系和治理能力中发挥的重要作用。特别是污染受害者司法诉讼和国家无过错损害赔偿制度让环境保护切实落到实处。党的十九大报告中明确提出，全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，在粤港澳大湾区的发展过程中，善于用法治手段、法治方式实现大湾区环境的保护是其应有之义，其中环境公益诉讼正是有效的一种法律方式。

二、粤港澳大湾区开展环境公益诉讼的可行性分析

    2017年7月1日，《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（下称《框架协议》）正式签署。粤港澳大湾区旨在要建成继美国旧金山湾区、美国纽约湾区和日本东京湾区世界之外的第四个世界级湾区。纵观现有的三大世界级湾区，除了有世界级的生产力和创造力以外，同时拥有优质的生态环境，并以此为依托建设高品质、优质的生活环境。因此《框架协议》规定，生态优先、绿色发展”是框架协议五大合作原则之一，提出要着眼于城市群可持续发展，强化环境保护和生态修复，以此共建宜居宜业宜游的优质生活圈。众所周知，粤港澳大湾区目前的法律制度现状是“一国两制三法域三法系”。广东地区实行以宪法为龙头的统一的社会主义体系，香港是以普通法系为基础，依据英国的海外属地法律制度的模式构建起来的香港特别行政区法律体系和以大陆法系为基础，依据葡萄牙的海外属地法律制度模式构建起来的澳门特别行政区法律体系。法律彼此之间有较大差异，但可喜的是，中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要探索建立检察机关提起行政公益诉讼的制度后，经过两年时间的试点探索，2017年6月，通过《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，大陆地区正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。至此，粤港澳大湾区三地都共同拥有较为明确的公益诉讼责任机关。笔者认为以依法治国理念为统领，以《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》为依托，通过加强公益诉讼责任机关的“统一配合”，完善粤港澳大湾区的环境公益诉讼制度，发挥环境公益诉讼在大湾区的建设过程中的环境保护的积极的作用，以优良生态环境质量进一步提升粤港澳大湾区对人才、资本等各种创新要素的的竞争力和吸引力。

 三、大湾区内粤、港、澳三地环境公益诉讼法律基础

    在中国大陆，《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《民法典》第1234条规定：“违法国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”。在香港，有香港“小宪法”之称的《香港特别行政区基本法》第39条规定：“《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。香港居民享有的权利和自由，除依法规定外不得限制，此种限制不得与本条第一款规定抵触。”该条文里明示确立的两个国际公约，都是对香港居民权力的保护，也包括了公益诉讼，这些都成为香港公益诉讼的法律依据。

 《澳门特别行政区基本法》第41条规定：“澳门居民享有澳门特别行政区法律保障的其他权利和自由”。该条文被视为环境保护权利的其他法律的上位法。而不与澳门基本法冲突的《环境法律纲要》对环境损害及其诉讼权利作了较为具体的规定，该法第3条第1款规定“所有人都有权享受符合人类生活和生态平衡的环境且有义务加以维护，总督（行政长官）有责任透过专责机构并呼吁和支持个人、社团和集体主动采取行动，以提高生活素质的改善。”除此之外，澳门还加入了《经济、社会与文化权利的国际公约》等一系列国际环境保护公约，这些都成为澳门公益诉讼的法律基础。

 由此可见，粤港澳三地在利用公益诉讼手段促进环境保护方面已有在立法上有基本的共识和相应的法律依据，这是粤港澳三地未来在公益诉讼领域合作的重要基础。

 四、完善粤港澳大湾区环境公益诉讼路径建议

  （一）构建粤港澳大湾区共同体的环境保护法律文化价值

    以法治为核心价值观寻求开展环境公益诉讼共识标准。在区域合作实践进程中，区域间缺乏价值共识是导致出现法律割据和利益冲突局面的根本原因。解决价值冲突最有效的办法就是形成法律价值共识。推进粤港澳大湾区环境公益诉讼工作的发展，突破口在于对环境公益保护的法律内涵、法律目标、法律价值等形成共识，着力解决三个不同法系间的环境公益诉讼制度差异的问题，稳步形成求同的环境公益保护文化，在最低限度的价值目标中实现公益诉讼理念的最大公约数。尽管粤港澳地区存在着“一国两制三法域三法系”的现状，目前的政治制度、经济条件和社会环境差异较大，但三地也有求同存异的基础。因为港澳自古就是中国领土的一部分，传承着共同的传统文化，尽管其政体、司法和行政管理制度西化，但同样深受岭南文化的影响，市民心理和行为方式依然有着浓厚的东方色彩，相同的价值观念、态度和信仰。加之在环境保护上三地有着天然的利益共同，。粤港澳三地的民众和政府对环境保护都比较重视，更容易呈现出环境保护法律文化一体化趋势，因此开展公益诉讼这项工作，已经先天上具有较其他领域更好的民众基础和法律基础，在此基础上，通盘考虑三地的法治结构差异和发展水平差距，探索通过共享共治手段将地区差异纳入可控范围，以公益诉讼为切入口共同推进保护粤港澳大湾区的良好生态环境。

   （二）立足“一国两制”，以依法治国理念统领湾区三地环境公益诉讼制度的融合

    “一国两制”，不是只强调“一国”或只强调“两制”，而是要求“一国”与“两制”同样坚持，但“一国”重于“两制”，因“一国”是“两制”的根本与前提。香港回归后的一段时间内，由于没有处理好两者的关系，被西方境外势力乘虚而入，扰乱了香港的发展和社会的稳定。诚然，香港是一个法律制度较健全、人们的法律意识也较强的地区，这是它的优势。香港现有的法制是保留了英国殖民时期的法律制度，维持和法治特有的立法制度、法律体系和司法制度。它的法律制度与香港行政主导、司法独立、行政与立法既制约又配合的政治制度紧密联系的，在分权制衡的思想影响下，香港的法律本质上为各种利益相互博弈后的结果，法律的正义如美国法学家博登海默所说：“有着一张普洛透斯式的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌”。这是香港法律制度的弊端，其不具有社会主义法治中先进的以人民为中心的先进的人民性特点。在中国共产党领导下的全面依法治国，是为了解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安，根本是要不断提升人民群众生活的满意度。因此在粤港澳大湾区环境公益诉讼制度的融合过程中，在立法、执法、司法、守法环节等环节，都要以依法治国理念来统领粤港澳大湾区的环境公益诉讼法律法规完善，不断提升粤港澳大湾区生态环境竞争力。

   （三）建立公益保护责任机关之间合作机制

 通过上文可知，粤港澳三地间有明确的负责机关提起公益诉讼，广东是检察机关、香港是律政司、澳门是检察院，因为律政司是属于香港特别行政区政府辖下的一个行政部门，是一个具有特殊地位的行政性法律机构，不属于司法机关，因此笔者在这里以“公益保护责任机关”的表述去涵盖。三地的责任机关之间可建立公益诉讼合作机制，加强互通信息，通过定期举办公益诉讼研讨会等刑事加强沟通，强化共识，为粤港澳三地之间的公益诉讼协作提供实践基础，以实践推动立法。可以着眼于以下几点：一是进一步统一公益诉讼案件管辖权方面的认识，共同研究探讨三地司法机关在粤港澳大湾区建设中发生的环境公益诉讼案件的管辖权限，甚至探讨联合管辖的情形。二是在公益诉讼案件调查取证方面，相互承认所调取证据的证明力，相互之间积极协助调查取证、送达司法文书等。三是沟通加强在公益诉讼案件判决和裁定执行方面的力度。